Estrategias de combate a la pobreza en América Latina

Programas de Transferencias Condicionadas: aciertos y deudas pendientes desde una perspectiva histórica

Introducción

Como definición conceptual para entender lo que significan en la actualidad este tipo de política social focalizada en el combate a la pobreza que se viene aplicando en la Latinoamérica, partimos de la que nos brinda la CEPAL[1]:

“Los Programas de Transferencias Condicionadas, o ‘con corresponsabilidad’ ([en adelante] PTC), [son] uno de los principales instrumentos de combate a la pobreza que se  han implementado durante los últimos 15 años en la región, y cuya atención  y replicación se han extendido más allá de sus fronteras. Estos programas  buscan transformar y detener la transmisión intergeneracional de la  pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias  más vulnerables. Con este fin, los PTC entregan transferencias monetarias  directas y establecen condicionalidades centradas en la asistencia a la  escuela y a los controles de salud. De esta forma, los programas no sólo contribuirían a la reducción contingente de la pobreza de ingresos, sino también a la formación de capacidades humanas, un activo clave del desarrollo sostenible y del progreso en nuestras sociedades”

En la definición presentada están incluidas tanto las formas de funcionamiento específico, las cuales son la entrega de dinero a la parte de la población que reúna los requisitos para ser beneficiarios de dichos programas, así como su condicionalidad, aquello que los que reciben el dinero deben realizar en contrapartida. Y también expresa sus limitaciones, sus componentes ideológicos, sus contradicciones y expectativas. Sin embargo, aunque las discusiones que expondremos más adelante estén lejos de llegar a su fin, hay evidencia en resultados palpables de mejora en la calidad de vida de quienes han tenido acceso a estos programas, y que ésta ha sido muy significativa.

El nacimiento y la implementación de los PTC se inscribe en el contexto de los países de América Latina, los cuales tradicionalmente se han considerado ‘periféricos’ -en contraposición con los ‘centrales’, aquellos con alto desarrollo industrial- y que después de experiencias traumáticas por la aplicación de recetas neoliberales bajo la recomendación, insistencia y sagacidad, de los organismos internacionales como el FMI en los años 90 del siglo pasado, habían quedado devastados, con menos recursos aún, más endeudados que lo habitual, con una deuda social altísima y un aparato público desmantelado por las privatizaciones. Se suma a esto un aumento del desempleo sin precedentes –particularmente en Argentina- y la flexibilización de las leyes laborales que precarizaron las tradicionales relaciones del trabajo asalariado produciendo  un aumento de la inseguridad en relación al futuro y debilitando todo el entramado de redes del cual las personas eran parte.

Manifestación de Antonio Berni

La mirada que aquí se desarrolla sobre el tema propuesto es desde una perspectiva histórica y tiene como justificativa que la desigualdades enormes en los países de Latinoamérica no fueron causa de las políticas neoliberales, sino que éstas contribuyeron a agudizar aún más una realidad que tiene raíces hondas y profundas desde que el continente fue colonizado, los habitantes originarios desprovistos de sus recursos tradicionales de sustento y esclavizados, a lo que se le sumó luego la llegada de una gran cantidad de gente que fue traída por la fuerza desde África para ser utilizada también como mano de obra esclava. Sobre este tapiz es que se funda nuestro continente y es una perspectiva que no puede ser dejada de lado cuando se habla de ‘lucha contra la pobreza’. Nuestra pobreza tiene características propias y esto salta a simple vista ya que en los barrios humildes, en los campos menos fértiles, en las zonas de mayor condensación de miseria, las fisionomías más comunes son las de los descendientes de los pueblos originarios y de africanos; aunque tampoco faltan los nietos y biznietos de inmigrantes que fueron atraídos a estas tierras con promesas falsas de gobiernos mentirosos.

Las sociedades latinoamericanas tienen una deuda histórica con una inmensa parte de su población, la cual no podemos eludir. Este es un hecho fundamental porque en el momento en que nos adentremos en las condicionalidades, en las discusiones y en las limitaciones de los PTC tenemos que tener en claro que no es beneficencia lo que los estados hacen transfiriendo dinero a las familias en condición de pobreza cuando éstas por los canales tradicionales, como el empleo, no consiguen lo necesario para la subsistencia, sino que es algo que les corresponde desde el punto de vista del ejercicio del derecho, y que en algún punto la pregunta sería: ¿Por qué se tardó tanto?

Es verdad también que algunos gobiernos con características más populares ya actuaron en la extensión de derechos en otras épocas tratando de consolidar el estado de bienestar allá por el lejano siglo XX; pero esos procesos quedaron truncos por los avatares de la historia y no se consolidó la inclusión de todos los sectores de la sociedad en términos de equidad y una gran masa de personas continuó al margen, desprovista de garantías mínimas de subsistencia.

No hay que olvidar que una de las premisas que surge del liberalismo clásico y asume el neoliberalismo es que todas las personas están en igualdad de condiciones frente al mercado y que cada una, basada en su propio esfuerzo e ingenio, puede llegar al éxito.

Para que las fuerzas del mercado actúen libremente el estado debe mantenerse al margen de toda interferencia y asistencia. Estas doctrinas son fundamentalmente a-históricas y parten de una falacia insustentable ya que no todos están en igualdad de condiciones frente al mercado. Sin embargo esa fue la filosofía que reinó  una vez sepultado el estado de bienestar en estas latitudes y las personas quedaron solas frente a la miseria.

Fortalezas y limitaciones

Algunas posturas críticas relacionadas a los Programas de Transferencias Condicionadas pueden entenderse a partir del siguiente párrafo del texto de Solano y Lomelí:

“…la pobreza ha sido interpretada consistentemente como un resultado de la insuficiente dotación de capital humano que enfrentan los pobres, por ello no sorprende que entre todas las acciones tomadas por los gobiernos de nuestra región se haya considerado que la inversión en capital humano es una de las estrategias más importantes en este repertorio de política social. De hecho, el tema de la educación y la salud ha estado presente, de manera directa o indirecta, en todas y cada una de las medidas que hemos mencionado. (…) Las TMC[2][PTC] se diseñaron con la intención de modificar las estrategias familiares ante la adversidad económica y las catástrofes familiares o naturales, ya que se constataron dos cosas: que los hogares pobres suelen responder a los descensos en su ingreso real incorporando a diversas formas de empleo precario a las mujeres, los jóvenes y los niños; y que esto tiene costos en el largo plazo en términos del desarrollo de capital humano tanto de los niños como de los jóvenes, porque la estrategia se basa en la sustitución de la escolaridad por el trabajo. Por ello, se concibieron los programas de TMC [PTC] con la intención fundamental de evitar la reproducción intergeneracional de la pobreza.”[3]

A partir de esta explicación se puede  ver que existe un sesgo ideológico cuando se trata de combatir la pobreza incrementando el capital humano -el cual es considerado insuficiente y de ahí su derivado ‘incrementarlo’-. Se coloca en cierta medida en la gente la responsabilidad de la pobreza y se relativiza de esta forma la propia reproducción del sistema capitalista, el cual tiene sus bases fundadas en  la desigual distribución de las riquezas y que necesita para subsistir de mano de obra barata y dispuesta a hacer las tareas que las clases mejor posicionadas desprecian.

En el mismo párrafo también se cuestiona la capacidad de este tipo de programa para la construcción de sociedades igualitarias porque se deja de lado lo que concierne al mercado laboral, al ingreso y a la consolidación de empleos formales y ‘seguros’, por lo que en realidad la salida de los pobres de la pobreza no sería algo realmente efectivo.

Algunas de las preguntas que surgen al mirar este tipo de programa, su bandera y estandarte de ‘Lucha contra la pobreza’ son: ¿qué es lo que quiere decir realmente? ¿Es efectivamente que no haya más pobres o en algún sentido significa construir una pobreza más tolerable?

El problema de las condicionalidades

La Asignación Universal por Hijo en Argentina, el Programa Oportunidades en México, el Bolsa Familia en Brasil, así como sus similares en el resto de América Latina tienen como exigencia en su condicionalidad ciertos requerimientos de las familias en cuanto a salud, educación, calendario de vacunación, etc. Cada diseño prevé las exigencias que las personas tienen que cumplir como requerimiento para continuar recibiendo el beneficio.

En este punto se vuelve a dar una discusión y se profundiza aún más cuando se analiza desde la perspectiva de derecho.

Por un lado es verdad que las familias aumentan sus visitas al médico, los niños asisten más a la escuela, permanecen en ella y hasta completan sus estudios. Uno de los planteos que se hacen en contra de estas condicionalidades viene también de los autores Solano y Lomelí[4] cuando  argumentan que no necesariamente por pasar más horas dentro del sistema educativo esto redunda en capital humano y por tanto se desbarata la idea de cortar con la reproducción intergeneracional de la pobreza.

En realidad lo que se observa es una necesidad de mayor presencia del estado para brindar servicios de educación, salud e infraestructura en general en los lugares donde vive la gente de bajos recursos, con más calidad y un planteo real y concreto de inserción social. No es solamente el dar una cantidad de dinero a cambio de la obligatoriedad (de cosas que realmente son derechos), sino que después del esfuerzo que a una persona le significa permanecer por lo menos doce años en el sistema educativo, cuando egrese, la sociedad tenga capacidad de absorberlo ofreciéndole un trabajo digno y dignificante. No que sea una hormiguita más tratando de escalar la inmensa montaña del mundo ‘real’ -el de afuera de su barrio-, cargado de prejuicios y negativas, fundamentalmente cínico y donde se evidencia que no es el esfuerzo personal lo que te hace ser ‘exitoso’ sino la cuna.

Otro de los planteos es si las familias envían más a los hijos a la escuela y a los controles de salud por la condicionalidad o porque las mejoras en los ingresos que se producen a partir de las transferencias las alivia económicamente y les permite empezar a pensar en un futuro, dejan de tener necesidad que todos sus miembros, inclusive los menores, aporten económicamente, y se empiezan a jugar otras cosas como la planificación. A esto también se suma a que con motivo de las condicionalidades los gobiernos se vieron obligados a invertir en mejoras estructurales y en servicios acercando a la población los sistemas de salud y educación; con esto entonces también se refleja que posiblemente la exclusión de mucha gente tenía como componente fundamental la falta real de oferta y acceso al ejercicio de sus derechos.

Desde la perspectiva de derecho ya tenemos serios inconvenientes al exigirse derechos como condicionalidad pero se asume que es parte del funcionamiento y que sirve como motor para la inversión de los gobiernos en la infraestructura mencionada. El problema es una vez más que se coloca en las personas la condicionalidad cuando en realidad la condicionalidad es para el gobierno, es él que tiene que cumplir con la condición de gobernar para toda la población y ofrecer igualdad de oportunidades.

De lo expuesto se desprenden varios puntos a tener en cuenta. Por un lado si es un derecho no puede ser una condición. Por otro lado que gran parte de las personas que se mantenían al margen de los servicios de educación o salud no lo hacían voluntariamente sino porque el estado no cumplía con su función de garantizar el ejercicio de esos derechos poniéndolos a disposición de forma accesible. Y por último que la conjugación de un aporte monetario a las familias junto con servicios de calidad de forma accesible, probablemente redundaría en que de todas formas harían uso de ellos, siempre y cuando también el estado se responsabilice de alguna manera de absorber a los jóvenes que provienen de estos sectores e insertarlos en el mercado de trabajo, como planteamos antes, de forma digna y dignificante.

La dura vida, Sebastião Ribeiro Salgado Júnior

Por otro lado con el tema de las condicionalidades no deja de haber una cierta estigmatización de la pobreza y de las personas que la sufren, así como un paternalismo por el cual se cree que hay que conducir a la gente porque ésta no sabe hacerlo sola y esto está inscripto en el pensamiento base que da forma a la idea de la reproducción intergeneracional de la pobreza, premisa por la cual los pobres son pobres por causa de sus comportamientos y se pierde el foco en el motivo real que es que el capitalismo tiene integrado en su lógica de funcionamiento a la pobreza como un componente fundamental, como ya fue explicado más arriba.

Por tanto, idear programas y estrategias que confíen en que el crecimiento[5] económico derramará sus beneficios provocando inequívocamente más inclusión y distribución de riquezas, es un tanto ingenuo y continua coqueteando con el neoliberalismo. Mayor crecimiento no significa necesariamente menor desigualdad.

También está inmerso en esta discusión el trato que las personas reciben cuando van a ser atendidas a los hospitales o a los diferentes centros de salud e incluso a las escuelas. Muchas veces son menospreciados, prejuzgados e incluso maltratados por aquellos profesionales que se supone están ahí para orientarlos y ofrecerles sus servicios.  Éste es un tema muy amplio que por cuestiones de espacio no se puede desarrollar aquí pero no quería dejar de mencionarlo ya que está inscripto dentro de la contrapartida que los beneficiarios de los PTC tienen que cumplir, y a veces en lugar de acumulación de capital humano lo que se llevan de ese tipo de experiencias es la autoestima aún más baja, la sensación de que el mundo es un lugar hostil -ancho y ajeno- y que en realidad no hay lugar para ellos, motivo por el cual muchas veces siguen sintiéndose más cómodos en los márgenes.

Se han ido exponiendo hasta aquí parte de las discusiones que tienen que ver con las limitaciones de este tipo de programas; veremos ahora las fortalezas.

Empezaremos para esto con las más obvias y significativas, las que tienen que ver con la vida de la gente.

En primera instancia en un sentido estrictamente subjetivo, la sensación de contar con una cantidad fija de dinero por mes es abismalmente diferente a no contar con ninguna o a manejarse con cifras flotantes que impiden, o por lo menos dificultan, la posibilidad de la planificación más básica. Este plano subjetivo tiene un gran peso dentro de los hogares y propicia un clima de mayor tranquilidad y confianza.

Dentro de un ambiente con mayor capacidad de planificación, tranquilidad y confianza, hay mayores posibilidades de poder desarrollarse e insertarse en los distintos ámbitos de la vida social desde un lugar mejor.

A nivel un poco más macro también se observa que al aumentar el poder de consumo de las familias, la industria y el comercio nacional también experimentan abultadas mejorías.

Utilizaremos el trabajo realizado sobre los impactos de la Asignación Universal por Hijo[6] (AUH) en Argentina para ejemplificar los beneficios y avances sociales que se han logrado con este tipo de programa.

Los resultados preliminares del estudio arrojan resultados bastante contundentes: las personas desempleadas o aquellas con trabajo pero con ingresos insuficientes lograron incrementar su poder de compra mejorando su nivel de vida.

También con respecto a los prejuicios que una gran parte de la sociedad posee en relación a la gente que cuenta con ayuda económica del estado y que suponen que esto sería un desestimulante en la búsqueda de empleo y que fomentaría de alguna forma la ‘vagancia’, el estudio confirma que dicho prejuicio es justamente eso, un pre-juicio, empíricamente contestable y falaz. El grupo de beneficiarios de la AUH se insertó significativamente más en el mercado laboral que aquellos que no lo son.

En lo que afecta a las condicionalidades, en el caso de los niños de 6 a 12 años la tasa de permanencia dentro de la escuela hace ya muchos años que es casi total en todo el país por lo cual no muestra cambios significativos.

En la franja superior de edad, niños de 13 a 17 años donde el abandono escolar era mayor, el aumento de la permanencia en el sistema educativo aumentó también significativamente entre 2001 y 2010, los indicadores muestran claramente una mayor permanencia de los menores en el sistema educativo y una disminución del trabajo infantil especialmente comprobado en hogares que reciben la AUH.

Mural en el Palacio Nacional, por Diego Ribera. Explotación de México por los conquistadores españoles

A modo de conclusión

En principio se puede ver en los PTC un paso hacia una mayor equidad social y una búsqueda por generar espacios de inclusión frente a una situación históricamente injusta. Cómo se complete ese caminó excede a la competencia de este tipo de programas sino que depende del resto del entramado social, institucional y político.

La iniciativa focalizada para sacar a grandes masas de la miseria es alentadora desde todo punto de vista, lo que falta ahora es que las personas que egresan de esta situación encuentren un lugar, tanto en el mundo del trabajo como en el resto de las instituciones. Es sabido que la atención médica o en educación no es igual dentro de los centros privados que públicos, y dentro de los públicos tampoco es igual en los lugares centrales de las ciudades que en las periferias. También estas situaciones varían en cómo cada país está manejando  sus particularidades, pero para hacer un paneo general del tema se puede decir que se necesita una mayor articulación para que todas las personas tengan acceso real, concreto y simbólico a todo lo que tienen derecho.

Es importante que haya un replanteo serio como sociedad de qué es realmente la inclusión y para esto hay que luchar contra prejuicios muy arraigados que se reflejan no sólo en lo cotidiano del lenguaje sino también  en el (mal) trato, incluso institucional, hacia determinados colectivos de personas.

En lo que respecta a que si los PTC son una herramienta eficaz de lucha contra la pobreza, me parece que más bien pueden serlo. Es una herramienta de transferencia de ingresos que puede tener como resultado la disminución o no de la pobreza.

La multidimensionalidad de la palabra pobreza y su relación con el capital en todos los sentidos, material, económico y simbólico, tiene más que ver con cómo se resuelvan el resto de los mecanismos de inclusión social que con el sólo incremento del poder de compra (que también depende del país porque no todos transfieren lo mismo, y a veces la cantidad marca una diferencia en la calidad de vida y a veces no).

En síntesis, este tipo de programas son instrumentos que pueden tener resultados positivos para una gran parte de la gente pero que necesitan de una gran colaboración interinstitucional, de voluntad política y de una labor de la sociedad en su conjunto para ser realmente exitosos.

Portada: sotojose2004. La pobreza vista detrás de la rendija es el rostro de esta niña que vive en la zona de amortiguamiento del Parque Nacional Los Haitises, en el municipio de Bayaguana, provincia de Monte Plata, en la Reepública Dominicana. Esta es una de las zonas de más pobreza extrema del país. Sin embargo, es de las que más recursos hidrícos cuenta. Una zona excluída donde faltan escuelas, hospitales y donde las y los niños crecen con un futuro incierto.